我省农村土地确权发证存在的问题与政策建议
民建湖北省委员会
土地问题一直是“三农问题”的核心问题，近年来，随着经济社会的发展，农村集体土地所有制的弊端凸显，新一轮土地制度改革渐被提到议事日程。2010年至今，历年中央一号文件将土地确权工作放在土地制度改革的重中之重，一是由于在当前中国，各种生产要素在城乡之间的流动并不均衡，要实现农村发展，关键在于解决农村土地问题，而农村土地问题的实质在于农村土地产权问题，明确农地产权的现状、构成对深化产权制度改革意义非凡；二来依法确认和保障农民的土地物权，还权赋能，实现集体建设用地和国有建设用地“同地、同权、同价”，宅基地自由流转，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，能为十八届三中全会提出的“建设城乡统一的土地市场”奠定基础，有利于促进农村经济社会发展，实现城乡经济社会一体化新格局。
一、农村土地确权发证存在的主要问题
1、确权发证率从上到下越来越低，权利未有效落实到农户。从发证率完成进度看，虽然总体发证率较高，但是某些地方只是进行了总体登记，从总体上进行了验收，但是部分村（组）对于确权发证并未启动或者并不知情。特别是集体所有权登记，由于我国的集体所有权主体不明晰，导致在确权过程中，权利未落实到村民集体。我国法律规定集体土地所有权的主体包括乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体。但是，目前乡镇农民集体经济组织缺失或名存实亡，如果让乡镇政府行使其主体职能，事实上使集体土地演变为国有土地。村民委员会是基层自治组织，不是集体经济组织，也不能成为农村集体土地的所有者。而由于实行农村生产承包责任制以及农村非农产业的转移和村民小组的合并，事实上村民小组作为集体经济组织也已名存实亡。这就使得“集体所有权”因缺乏主体而成为空中楼阁，也造成了所有权确权工作总体完成度虚高，而实际落实率较低。
2、相关权利主体对农村土地确权登记颁证、权利归属、权利保护认识不足 。一方面，有些干部对农村土地确权登记颁证的重要性和必要性认识不足。比如有人认为大多数地方在二轮承包时发过土地承包经营权证，这次再发一次是劳民伤财，完全没必要，还有人认为这次确权会使农村原已隐藏不露的矛盾表面化，加剧农村社会不稳定。另一方面，农民对农村集体土地权利归属和权利保护的认识不够。
3、土地纠纷频发，致使农村土地确权面临诸多矛盾。近年来，尽管各地农村土地确权颁证如火如荼进行，但农村土地纠纷问题仍然占到了农村群众纠纷的90%以上。一方面，源于历史遗留的权属不清，和相对容易界定产权边界的农地不同，林地因其面积过大、地形坡度、生态植被过于复杂而被认为难以真正地明晰界定其地域界址。自1990年实行土地承包，调整山界林权之后，没有划清有些山界、土地的界注，权属关系不清，造成村与村、组与组之间为争权属而引发纠纷。另一方面，在土地关系紧张地区，占地赔偿纠纷、合同纠纷、侵权纠纷等较多，土地确权不到位也能引发土地纠纷。
4、登记信息系统技术要求高，导致确权发证工作滞后。《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出，要抓紧抓实承包地确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。从试点地区统计来看，皮尺丈量难以满足确权登记要求，不能解决四至不清、空间位置不明的问题，加之部分地区地形复杂、地块形状不规则，很难丈量，实测后面积普遍比承包合同面积增加20-30%，台账上记录的四至关系和实际地块分布出入也比较大；试点前所有发包方、承包方、承包地块等管理全靠人工，人力成本高，缺乏有效的信息管理。
5、城镇化发展较快或有较快预期的地区，确地到户存在较大不确定性。根据调查，中部五省发达地区在第二轮承包期间，受访区域发生了不同程度的土地行政性调整，18.7%的农户家庭土地发生过行政性调整，而针对未来30年土地承包期内土地是否调整，从农户心理预期看，对承包地期限30年不变的公信力较低。同时，城镇化发展速度较快地区级差收益带来的土地利益大，权利人之间寸土必争，进一步凸显和加剧原有边界不清、四至不明、流转不规范等问题，甚至一些地区对此处理措施就是暂时搁置不予确权。由于无法在当下或未来保障这些地区农户的土地权益，确地到户的不确定性将会带来不公平的隐患，造成部分农户权益受损，引发社会不稳定。
6、资金保障不足，地方政府观望心态严重。据统计，全国农户宅基地1300多万公顷，经营性建设用地（乡镇企业用地）385万公顷，宅基地和建设用地确权登记发证宗数约2.6亿宗，是所有权发证宗数的40倍；耕地1.3亿公顷，需发放土地承包经营权证2.3亿份，测量耕地地块数近10亿块。相对于土地所有权确权登记颁证，建设用地使用权和土地承包经营权确权登记颁证工作量大，所需费用数额巨大。一些地方观望心态较重，推进力度不足，积极性不高。
二、政策建议
1、理顺集体土地产权管理体系，明确权利主体。目前集体土地所有权和集体建设用地使用权由国土资源管理部门登记，集体农地的承包经营权由农业部门登记，林地的使用权由林业部门登记，另外还有其他与土地紧密相关的房屋、草地、滩涂、养殖水面等所有权和使用权分别由不同的部门登记。由于各自依据不同的法律，由不同的登记机关行使职责，造成土地登记与其他地上附着物登记的法律关系混乱，同一宗土地各种权利主体产生矛盾，引起争议。因此应尽快理顺集体土地的各种产权关系， 明确土地的所有权、使用权、其他权利及其权利主体，保护农民权益，要确权给农民集体，而非农民集体经济组织，提高县级、村级土地确权发证率。
2、加强宣传和培训，提高各权利主体对农村土地确权登记的认识。首先，各级政府可通过广播、电视、报纸等多种渠道和途径，加大对农村土地确权登记颁证的宣传，形成统一、明晰的顶设计，并通过相关培训，明确土地登记的工作流程，避免政策设计“碎片化”、落实“打折扣”。其次，要扩大宣传力度，提升农户对土地权利归属、自身产权保护意识，加强对农村土地确权登记的认知，引导农民积极参与到土地确权颁证工作中来。
3、完善纠纷处理机制。首先，要密切关注土地纠纷，尽量避免出现纠纷显化和激化问题；其次，公开纠纷处理程序，构建相关服务机构平台，使农户了解如何利用纠纷处理机制解决土地权利和土地边界等争议，确保社会公众能够获得专业服务（如测量、公证等），以增强社会公众对登记系统的信心；再次，为弱势群体提供法律援助，建立村一级土地权属争议调解委员，其掌握信息较为全面准确，调解成本低廉，并可以随时进行调解。
4、使用合理有效技术，提高确权登记率。首先，以二调数据位基础，统一测量数据和测量标准，避免引起村内纠纷；其次，积极联合当地国土部门，充分结合3S技术提供精度更高的正射影像图，实施系统化登记，以提高确权登记工作的精准程度并降低确权登记成本。第三，加强农村集体土地确权登记发证成果规范管理和信息化技术的应用，注意做好与不动产统一登记工作的衔接，建立城乡一体化地籍数据库和地籍管理系统。
5、实行差别化管理，鼓励部分城镇化发展较快地区探索“确权确利不确地” 。积极探索在城镇化发展较快地区采取“确权确股不确地”的确权方式，在规避现有确权困难的同时，保障农户的土地权益。2014年中央一号文件指出“可以确权确地，也可以确权确股不确地”。在实践过程中，建议遵循“确权确地为主，确权确股为辅”的原则。满足以下情况：如土地整体流转并成立土地股份合作社，由于地貌变化无法辨识原有四至边界，农户确实已将承包地入股导致确地有较大困难或容易引起较大纠纷的，可以考虑启动“确权确利不确地”。
6、合理分配工作经费，创新方式解决确权经费问题。按“事权与支出责任相匹配”原则，划定中央与地方在确权工作上的支出范围，同时，地方财政应将确权经费纳入地方财政预算，给予确权工作稳定、有保障的财政支持。再者，在符合确权规范要求下，积极探索各种可能的适合各地实际的技术和方法，如通过建立交易平台，通过发布透明的市场信息，为社会资本参与农村土地确权提供融资通道。
7、加强“公众参与”，推动正式治理和非正式治理机制的有机结合。既要通过土地确权，完善三权分离的土地承包经营制度，进一步推动农村土地契约关系的法治化，为土地承包和流转提供明确的行为参考和权利边界；同时，赋予基层治理方式更多的灵活性，在土地权利调解方面发挥乡土社会熟人关系的积极作用，多听取农民集体意见，提高农民对登记确权颁证的满意度。
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